Em 2006, quando a venda global de automóveis elétricos ainda era mensurada em centenas, a Itaipu Binacional firmou um acordo de cooperação técnica com a empresa suíça Kraftwerke Oberhasli AG (KWO) para desenvolvimento e montagem de protótipos de veículos elétricos. O acordo deu origem ao Programa Veículo Elétrico, que tinha como objetivo a aquisição de conhecimentos e competências vinculados à eletrificação da mobilidade e a promoção de estudos voltados para a nacionalização dos componentes que integram os veículos elétricos.
Na época, o automóvel elétrico já era anunciado como o futuro da mobilidade e algumas empresas começavam a investir mais seriamente na tecnologia. De olho nos recentes avanços na capacidade de armazenamento de energia das baterias veiculares e nas legislações mais rigorosas para a emissão de gases, analistas entusiasmados projetavam o ano da virada tecnológica. A grande questão, porém, não era quando, mas quem iria dominar a tecnologia e liderar a disputa rumo à eletrificação.
Passaram-se 15 anos e as projeções mais ousadas não se confirmaram[1]. O automóvel elétrico segue sendo uma promessa para maioria das pessoas. Porém, em países como Noruega (56%), Holanda (15%) e Suécia (12%) o percentual de elétricos vendidos anualmente já atinge patamares relevantes. Além disso, a questão da disputa não se encontra tão aberta como no passado. Com mais de 3,4 milhões de elétricos em circulação, em 2019, a China representa quase metade da frota global de automóveis elétricos. O que a torna, seguida pelos Estados Unidos, o maior mercado de elétricos em termos absolutos.
O Brasil, apesar de sua longa tradição no setor automotivo e de algumas iniciativas isoladas, apresenta um desempenho tímido na venda de elétricos quando comparado a esses países – apenas 0,4% dos automóveis vendidos, em 2019, eram elétricos, incluindo híbridos convencionais. O que revela certa inércia do mercado automotivo brasileiro, face a uma possível transição tecnológica para a mobilidade elétrica, e suscita a questão: será que perdemos o bonde da história?
Para responder a essa indagação é preciso, antes de qualquer coisa, ponderar sobre os fatores que influenciam uma mudança tecnológica desta dimensão e complexidade. Mais que simples vontade política, ou demanda de mercado, a eletrificação automotiva envolve interesses de grandes corporações, trajetórias tecnológicas, estratégias geopolíticas nacionais, além de expectativas relacionadas à redução de emissões de Gases do Efeito Estufa (GEE).
No caso brasileiro, pesava positivamente o fato de sermos considerados uma potência climática (86% da matriz elétrica brasileira era composta de fontes renováveis) e possuir um parque industrial automotivo consolidado, com centros de pesquisa, campos de provas e uma engenharia automotiva considerada referência na América Latina. Entretanto, outros fatores como 1) a relação corporativista dos principais atores da indústria automotiva; 2) a elevada dependência decisória/tecnológica internacional; 3) o estabelecimento de uma rota tecnológica alternativa em relação à eletrificação da mobilidade (etanol como combustível de baixa emissão); e 4) um conjunto de regulações vago acerca da transição tecnológica, parecem ter sido preponderantes no nosso desempenho.
Isso fica relativamente claro quando observamos dois momentos centrais na trajetória recente do setor automotivo. Dois momentos em que, teoricamente, foram discutidos os rumos da indústria automotiva para a produção de políticas setoriais de longo prazo, o Inovar-Auto (2013-2017) e o Rota 2030 (2018-2032).
INOVAR, MAS NEM TANTO
Denominado pelo governo de Programa de Incentivo à Inovação Tecnológica e Adensamento da Cadeia Produtiva de Veículos Automotores, o Inovar-Auto era um regime voltado para a proteção da indústria nacional e para o aumento nos investimentos em inovação e engenharia. Em vigor entre 2013 e 2017, tratava-se, essencialmente, de um regime tributário que isentava as empresas habilitadas do aumento de 30 pontos percentuais na alíquota do IPI para automóveis importados.
Para a habilitação no regime, as empresas deveriam realizar, no mínimo, 6 de 12 etapas fabris necessárias no Brasil em, pelo menos, 80% da produção. Não era mais o caso de exigência mínima de conteúdo local, mas de processos fabris realizados em território nacional. Além disso, era requerido o estabelecimento de metas de eficiência energética e a aplicação mínima de 0,5% da receita operacional bruta em engenharia, tecnologia industrial básica e capacitação dos fornecedores.
Regulamentado pelo Decreto Presidencial nº 7.819/2012, o Inovar-Auto foi elaborado com a participação de poucas e poderosas entidades representativas de interesses (sindical e patronal). Tanto a Anfavea quanto os sindicatos dos metalúrgicos participaram de debates com o Governo Federal sobre o programa e promoveram esferas de discussão da política. O que tendeu a priorizar os interesses das empresas estabelecidas e beneficiar os regimes tecnológicos existentes em detrimento de possíveis desafiantes.
Como resultado, o programa consistiu em uma estratégia do Governo Federal para alterar as regras do mercado, face ao constante aumento da importação e à entrada de novas montadoras asiáticas no mercado, de forma a proteger a produção nacional, garantir os níveis de emprego e estimular o desenvolvimento da economia. Como contrapartida, as montadoras deveriam investir no desenvolvimento de processos e produtos mais eficientes e seguros, fomentando o setor de autopeças e elevando o patamar tecnológico dos autoveículos nacionais, o que implicaria em incrementos na qualidade dos automóveis para os consumidores domésticos e na maior competitividade no mercado internacional.
Apesar desses esforços, os anos que se seguiram a 2013 foram anos de declínio para o mercado automotivo nacional. O triênio 2014-2015-2016 foi marcado pela queda nos indicadores de produção nacional, no licenciamento de veículos novos, nos empregos do setor e no faturamento das empresas.
Embora o desempenho do mercado automotivo, no período, possa ser considerado fraco em termos de volume, o regime provocou mudanças tecnológicas significativas na produção de automóveis. Para atingir as metas estabelecidas, diversas montadoras investiram em tecnologias mais eficientes, como motores com turbo compressores, injeção direta e práticas de downsizing. Segundo estudos realizados pela Associação Brasileira de Engenharia Automotiva (AEA), houve uma melhora média de 15,4% na eficiência energética da frota nacional de veículos leves, no período.
Estas mudanças estimularam o Programa Brasileiro de Etiquetagem Veicular (PBE-V), do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (INMETRO) e melhoraram os índices de consumo dos automóveis produzido no país. Lançado em 2008 como um programa de adesão voluntária, o programa de etiquetagem ganhou força com o Inovar-Auto e atualmente é obrigatório a todos os automóveis vendidos no país. Trata-se da realização de testes desempenho dos automóveis novos e de posterior etiquetagem conforme resultados. A etiqueta reúne dados úteis sobre consumo de combustível e emissões de gases para que consumidores possam comparar automóveis no momento da compra.
Como política setorial voltada para o upgrade tecnológico e para a melhor eficiência energética dos veículos, o Inovar-Auto pode ser considerado um marco importante. Porém, considerando a meta de fortalecer as capacidades locais de pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias, não é possível atribuir o mesmo sucesso à política, pois, mesmo com taxas mínimas de investimento, os esforços realizados pelas empresas se concentraram, principalmente, na adaptação local de componentes disponibilizados por intermédio de transferência de tecnologia oriunda das matrizes. Em outras palavras, como política voltada para o adensamento das atividades de pesquisa e desenvolvimento de inovações no setor, o Inovar-Auto teria alcançado resultados modestos.
Outra importante limitação da política, vinculada a sua concepção protecionista e relativamente conservadora, foi a ausência de incentivos para o desenvolvimento de tecnologias relacionadas a combustíveis alternativos, como motores elétricos, híbridos, células de combustível e biocombustíveis. Este debate chegou a ser realizado no âmbito do programa, mas não houve consequências relevantes nesse sentido. Uma vez que o Inovar-Auto foi concebido pensando em metas de eficiência energética em geral, não houve nenhum efeito expressivo sobre a produção, venda ou desenvolvimento de pesquisas relacionadas a automóveis elétricos e híbridos. Com isso, questões vinculadas à transição energética, à eletrificação da mobilidade e às novas vanguardas tecnológicas ficaram suspensas, à espera de uma nova política setorial.
Em relação à mobilidade elétrica, em específico, o alinhamento mais relevante que ocorreu, no período do Inovar-Auto, foi a isenção do Imposto de Importação (II), que era de 35%, para veículos a propulsão elétrica ou movidos a hidrogênio, e a redução de 0% a 7% para veículos híbridos, conforme o nível de eficiência energética[2]. O que tendeu a favorecer a importação de automóveis elétricos, em vez da pesquisa e desenvolvimento de tecnologias, como buscado pelo Inovar-Auto.
ARTICULANDO O ROTA 2030
Com o fim do Inovar-Auto previsto para dezembro de 2017, iniciaram-se as tratativas para a elaboração da nova política setorial. Neste ínterim, tendências em desenvolvimento se consolidaram no mercado automotivo internacional, transformando a eletrificação dos veículos, os sistemas de compartilhamento e a expansão da conectividade em realidade.
No âmbito dos acordos internacionais, o Brasil - como signatário da Convenção das Nações Unidas para as Mudanças no Clima - assumiu, em 2015, o compromisso de reduzir em 43% suas emissões de gases de efeito estufa até 2030, tendo 2005 como ano-base, na Convenção das Partes ocorrida em Paris (COP 21). Compromisso que pressiona ainda mais a indústria automotiva, uma vez que o setor de transportes é responsável por uma parte considerável das emissões brasileiras, sendo, dentro do setor energético, o que mais emite gases de efeito estufa[3].
O conjunto dessas questões, somado às movimentações externas de países e novas montadoras, contribuiu para a geração de uma série de instabilidades no mercado automotivo. Novas expectativas e demandas engendraram oportunidades para a criação de políticas de inovação, para a entrada de novas empresas e possíveis reacomodações no interior do espaço de relações e disputas. Frente a estas iminentes mudanças, os principais atores do mercado automotivo nacional buscaram se organizar de forma a defender seus interesses e influenciar nos rumos e nos ritmos destas transformações.
Foi nesse contexto que tiveram início as discussões sobre o Programa Rota 2030 – Mobilidade e Logística, nova política industrial para o setor automotivo. Concebido para ocupar o lugar deixado pelo Inovar-Auto, o Rota 2030 também se pretende um regime de aceleração tecnológica da indústria automotiva nacional, porém, sem o viés protecionista propiciado pelos 30 pontos percentuais adicionados ao IPI para veículos importados. Aliás, esse ponto do Inovar-Auto foi condenado pela Organização Mundial do Comércio (OMC), em agosto de 2017, após protestos junto ao órgão, feitos pela União Europeia e pelo Japão.
Ademais, o Rota 2030 se diferencia do programa anterior, porque: a) prevê um período de vigência maior, 15 anos divididos em 3 ciclos quinquenais (2018-2022; 2023-2027; 2028-2032) com renovação da regulamentação a cada ciclo; b) instaurou regras básicas de melhoria de eficiência energética, etiquetagem e segurança veicular para todas as empresas que produzem ou importam carros no Brasil, sob a pena de pagarem multas sobre a receita das vendas caso não cumpram as metas, e com direito a benefícios fiscais caso as superem; c) manteve o benefício fiscal para as empresas que investirem em P&D, porém em caráter facultativo e sobre o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ); e d) previu a redução na alíquota de IPI para veículos elétricos e híbridos, conforme a eficiência energética e o peso dos automóveis prontos para rodar[4].
Marcado por uma série de atrasos e reviravoltas, finalmente, o programa foi regulamentado pelo Decreto nº 9.557, de 8 de novembro de 2018. Segundo integrantes dos grupos de discussões, parte do entrave ocorreu devido à questão dos incentivos tributários para aqueles que cumprissem as metas de eficiência energética e proteção veicular e realizassem investimentos em P&D; com o Ministério da Fazenda assumindo uma posição pouco inclinada ao benefício e o Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC) favorável à medida. Por fim, prevaleceram os incentivos e a instituição do programa foi vista de forma positiva pela Anfavea[5], que se ressentia de uma política setorial clara e previsível para a realização de suas estratégias industriais.
Em meio a intensos debates e incertezas, as discussões sobre o programa levaram quase dois anos e contaram com a participação de diversos grupos e atores da sociedade civil, para além dos tradicionais representantes do setor automotivo. Um dos motivos para esta heterogeneidade dos participantes foi a criação de um grupo de discussão sobre eletromobilidade, que não estava previsto originalmente.
As discussões sobre o programa foram organizadas, inicialmente, em torno de 6 grupos temáticos de trabalho: 1) Cadeia produtiva/fornecedores; 2) P&D e Engenharia; 3) Eficiência energética; 4) Segurança veicular; 5) Eletrônica embarcada e indústria de baixo volume (carros premium); 6) Aspectos estruturais. No entanto, o desenrolar destas discussões geraram a necessidade da criação de um grupo para tratar exclusivamente sobre o tema da mobilidade elétrica. Essa necessidade ocorreu, em parte, devido à pressão de alguns participantes, mas também em função de um acordo de cooperação técnica que o MDIC firmou com o Ministério Alemão de Cooperação Econômica e para o Desenvolvimento (GIZ) através do PROMOB-e, programa de apoio à mobilidade elétrica para a redução da emissão de gases de efeito estufa.
Com isto, outros atores, além dos ministérios (Fazenda, MDIC, Minas e Energia, Ciência e Tecnologia), das agências de governo (ABDI, BNDES, INMETRO, EPE, ANEEL), das associações de empresas do setor automotivo (Anfavea, Sindipeças, Associação Brasileira da Indústria de Autopeças, Federação Nacional da Distribuição de Veículos Automotores, Associação Brasileira das Empresas Importadoras e Fabricantes de Veículos Automotores), e das entidades trabalhistas do setor (Sindicato dos Metalúrgicos de Sorocaba e Região e Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos, SMABC, Dieese) foram convidados a participar das discussões.
Entre esses destacam-se a Associação Brasileira dos Proprietários de Veículos Elétricos Inovadores[6] (ABRAVEi), a Associação Brasileira de Baterias Automotivas e Industriais (ABRABAT), a Associação Brasileira de Veículos Elétricos[7] (ABVE), a Associação Brasileira de Engenharia Automotiva (AEA), a montadora chinesa de elétricos BYD, a montadora de ônibus elétricos Eletra, as empresas fornecedoras de componentes elétricos (WEG) e as empresas do setor elétrico Itaipu Binacional e a CPFL Energia.
Novos atores que atuaram, principalmente a ABVE e a ABRAVEi, como empreendedores ideológicos dos veículos elétricos. Isto é, no sentido de assegurar a legitimidade dos elétricos, assumindo riscos ao aderir à novidade tecnológica e promovendo sua utilidade e viabilidade em demonstrações públicas de funcionamento, como carreatas, encontros de elétricos e inauguração de eletropostos, mas também através de lobby privado, organização de feiras e eventos.
Apesar da participação destas diversas entidades de representação nos debates, os resultados do Rota 2030 são considerados tímidos, em termos de apoio à mobilidade elétrica e ao desenvolvimento de novas tecnologias nesse sentido – inclusive, há quem afirme que as mudanças nas alíquotas do IPI não beneficiarão de forma expressiva os automóveis elétricos e híbridos maiores, pois o cálculo da alíquota leva em conta a massa dos automóveis, que geralmente são mais pesados que os veículos convencionais em função das baterias[8].
Além disso, os impactos da mudança tecnológica na economia nacional e à forma como o país vai se integrar a esse novo paradigma tecnológico produtivo não foram diretamente abordados pelo Rota 2030. De fato, trata-se novamente de uma política que prioriza a eficiência energética e a redução nas emissões, porém sem apoiar a tecnologia do motor elétrico em específico. Estratégia que foi reafirmada na fala da diretora do Departamento das Indústrias para Mobilidade e Logística do MDIC, Margarete Gandini, em uma audiência realizada, em 04/07/2018, na Comissão de Transportes da Câmara dos Deputados para a discussão de incentivos aos carros elétricos e híbridos: “A visão do governo é que temos de caminhar para uma matriz cada vez mais limpa de transportes com uma convivência com essas diferentes tecnologias”[9].
Em parte, essa ambiguidade se deve ao fato de que um conjunto amplo e consistente de políticas que favorecesse claramente a transição para a eletrificação dos automóveis colocaria em jogo diversos interesses de atores consolidados no mercado, tais como os investimentos recentemente realizados em estruturas produtivas, as redes de fornecedores e manutenção consolidadas[10], e os projetos de pesquisa e desenvolvimento de tecnologias alternativas de propulsão veicular (híbridos flex). Por outro lado, o movimento de internacionalização do mercado, realizado na virada do século, dificulta a possibilidade de um isolamento tecnológico nacional e ameaça a balança comercial do setor. O que deixa o Brasil em uma situação de incerteza em relação ao automóvel elétrico e seu futuro.
VAGÃO OU LOCOMOTIVA?
Mas, afinal, ficamos para trás nessa disputa? Que papel ainda podemos desempenhar na transição tecnológica? A comparação com outros países líderes em eletrificação deixa claro as dificuldades do mercado automotivo brasileiro em promover regulações favoráveis à mobilidade elétrica. Principalmente, quando contrastado com políticas coordenadas de longo prazo e com os anúncios de banir as vendas de veículos a combustão interna, de diversos países, nos próximos anos[11].
Para além do Rota 2030, observa-se algumas regulações subnacionais recentes de estímulo à produção e ao consumo de veículos elétricos. Porém, ressalta-se um baixo nível de articulação entre as políticas brasileiras, com predomínio de ações exploratórias na área de ciência e tecnologia – que não se traduzem em produtos tangíveis para o mercado – instrumentos incipientes no fomento à produção, ausência de definições sobre padrões para a infraestrutura e poucos incentivos ao consumo de tecnologias de baixa emissão. A exceção fica por conta dos pesados (ônibus e caminhões), para os quais existem linhas de crédito específicas para a compra.
A referida ausência de articulação poderia ser minimizada por uma política setorial clara e persistente, capaz de inspirar confiança em relação aos rumos da mudança. Todavia, o Rota 2030 acaba por se distanciar de uma política setorial, no sentido de uma política voltada para a transformação e o desenvolvimento do setor automotivo, pois tende a privilegiar a trajetória tecnológica dominante, o motor a combustão, como o principal vetor para o desenvolvimento de veículos de baixa emissão. Um entendimento que reflete os interesses dos estabelecidos, sem impor grandes desafios técnicos à indústria, influindo apenas nas áreas já dominadas pelas empresas e favorecendo inovações incrementais, como o automóvel híbrido flex fuel.
Dessa forma, a questão inicial encontra-se parcialmente respondida. As políticas setoriais recentes adotaram um posicionamento relativamente amplo e pouco ambicioso, voltado para uma melhora generalizada na eficiência energética dos motores, com melhores padrões de emissão de poluentes e alguns benefícios fiscais a automóveis elétricos, inclusos os híbridos que possuem motor de combustão interna. Entretanto, são regulações que não se comprometem, de maneira firme e convicta, com a transição para nenhuma tecnologia específica. O que acaba favorecendo um comportamento corporativista das empresas, principalmente as montadoras, em relação às tecnologias de propulsão alternativa, uma vez que podem caminhar na direção indicada com inovações incrementais nos motores a combustão, ou com novos investimentos em etanol como combustível de baixa emissão.
Um posicionamento que não implica, necessariamente, na perda do bonde da história – nada impede que as montadoras transfiram gradualmente tecnologias e competências dos elétricos para suas subsidiárias, ou que surjam novas políticas de incentivo contundentes. Porém, trata-se de um posicionamento que acaba por fortalecer o papel do Brasil de vagão nesse bonde, que muito provavelmente será puxado por outras locomotivas tecnológicas.
[1] Em 2012 a Agência Internacional de Energia (IEA) esperava, para 2020, um total 20 milhões de elétricos rodando no mundo. Em 2019 a frota global de elétricos atingiu a marca de 7,2 milhões de unidades. [2] Conforme Resoluções Camex nº 97/2015, 27/2016, publicadas no Diário Oficial da União. [3] Conforme: https://fgvenergia.fgv.br/publicacao/caderno-de-carros-eletricos. Acesso em 14/10/2019. [4] No regime tarifário anterior os veículos elétricos pagavam uma alíquota de 25%, enquanto os híbridos eram taxados entre 7% e 25%, de acordo com a capacidade volumétrica do motor. O Decreto nº 9.442 de 5 de julho de 2018 reduziu estas alíquotas para faixas que vão de 9% a 20% para híbridos e 7% a 18% para elétricos. Conforme: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Decreto/D9442.htm#anexo. Acesso em 29/05/2019. [5] Vide entrevista do presidente da Anfavea Antonio Megale a revista Automotive Business http://www.automotivebusiness.com.br/noticia/29055/industria-automotiva-toma-o-rumo-da-rota-2030 . Acesso em 29/05/2019 [6] Primeira associação de proprietários de veículos elétricos e híbridos plug-in do país, a ABRAVEi foi fundada em 2017 como uma associação voltada para a manutenção e troca de experiência entre usuários de VEs, mais recentemente passou a atuar na realização eventos, na promoção do veículo elétrico e na reivindicação de políticas públicas para a mobilidade elétrica. [7] Fundada em 2006, a ABVE é uma associação privada sem fins lucrativos que atua na promoção do veículo elétrico através da organização do Congresso e Salão Latino Americano de Veículos Elétricos e do cadastramento das empresas do segmento dos VEs, a fim de formar uma rede integrada de parcerias de negócios entre as empresas. [8] Conforme: https://carros.uol.com.br/noticias/redacao/2018/09/03/ficou-bom-novas-regras-para-ipi-nao-significam-carro-eletrico-mais-barato.htm. Acesso em 29/05/2019. [9] Conforme: https://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/TRANSPORTE-E-TRANSITO/559935-GOVERNO-PREVE-REDUCAO-DO-IPI-PARA-CARROS-ELETRICOS-E-HIBRIDOS.html. Acesso em 03/06/20. [10] Uma das questões mais complicadas da transição para mobilidade elétrica para as empresas fornecedoras e os trabalhadores do setor, no caso dos elétricos a bateria, é o fato destes veículos possuírem muito menos autopeças na sua composição e exigirem menos manutenção (FGV, 2017). [11] Conforme: https://www.iea.org/reports/global-ev-outlook-2020. Acesso em 20/11/2020.
